任剑涛:公选与权力开放

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作为公共生活事件,公选已经逐渐为公众所熟悉了。从南到北、从东到西多个省份,都举行了公选。国家也在法律层面上开展了公选法规的制定实施工作。公选的积极效果正在显现出来。随着公选的日渐成熟,全面审视公选,并从权力走向开放的视角观察分析其推进中国政治现代化的意义,已经提到日程上来了。

  

  一、在程序视野中

  

  “公选”是公开选拔领导干部的简称。是中国干部人事制度改革的重要举措。在一个现代国家中,治理国家的重要支点不外有二,一是国家治理的健全制度架构的建立与运行,二是合理人才吸纳机制的设计与运作。无疑,公选领导干部既属于前者的范畴,更属于后者的有机组成部分。就前者来讲,一个现代国家是一个法治国家。它的运行依靠的是建立在公平、公正、公开、公信基础上的有效制度架构。缺乏这样一个架构,国家治理就会陷入无序、紊乱的状态之中。公开选拔领导干部,使得国家治理结构方面的人事任用建制得以建立起来,它对于国家治理结构的健全化走向所具有的积极意义是不言而喻的。就后者来讲,在国家治理具有制度支撑的前提条件下,如何将国家治理所需要的诸方面人才吸纳到治理的诸机构与事务中来,就成为一个关键问题。所以,类似公选这样的人才选拔机制的实践,在现代国家中屡见不鲜。只是对于我们中国来讲,现代转型开始仅仅二十余年,制度建设与人才吸纳的规范缺口还比较大,在这个意义上讲,公选具有的特殊的中国意义值得特别肯定。

  吸纳人才的制度机制,关键不在人才的判定问题,而在人才的选拔合理方式问题。因此,作为专门吸纳人才的公选工作,着力点也就不在它有没有必要进行的问题上,而在有没有精细设计的合理程序方面。从这个角度看,公选最为紧要的问题就是程序设计问题。建立公选的程序优先于实质意义的大思路,可以说是公选得以有效进行的首要保障条件。广东的公选,或其他地区的公选,对于程序精细设计的重视,显示了公选程序优先的人才选拔特质。

  公选的程序设计必须是精细的,因此也就必须是周密的。选才的程序设计,其实也就是选才的制度设计。这一设计落在两个层面上,一个层面是公选的工作过程设计,另一个层面是公选的人才判断要素的确认。前者要解决三个问题,一是选什么人,二是如何选人,三是选出来如何有效使用。后者要解决两个问题,一是谁来选拔人才,二是人才如何可以自我表现其才能。就前者分析,这三个问题构成为公选工作程序设计的三个环节。在广东的公选设计中,对此是非常重视的。就第一方面讲,首先,由省委组织部、市县组织部组成公选机构,调查汇总厅级、处级、科级干部的现存状况与任用情形,从新的任用、到流动需要、再到机构调整变动等方面综合考虑,提出一个公选名单。其次,以公报的形式向全社会公布需要吸纳人才的领导干部的职位,并通过组织动员,使得公选职位有足够多的人才参与竞争,并设计出一套考试的程序,保证考试的公平性与有效性。再次,对于公选考试的诸环节如统一部署、确定职位、制定实施办法、发布公告、动员报名、资格审查、命题、改卷、面试,组织考察,以及试用和正式任用等设计一套经得起检验的程序。同时,在谁来选任和被选对象的自我表现机制上,设计了动员足以保证考试权威性的社会资源的一整套程序。从而将公选机构的高层领导、大学与研究院的专家、实际部门的领导纳入到考试的考官行列,使得考试具有可靠性。并在强调考察选任对象素质和能力的基础上,强调选拔机制具有的考试选拔凸显参考者真实能力的功能。从整体上讲,我们国家的公选体现了程序优先的现代人才选拔制度的精神。

  

  二、文本解读

  

  在公选过程中,引人注意的当然是它是否能够让参与选拔的人士表现出自己的才能,并通过他们对于自己才能的有效展示,使得公选足以选拔出令人信服的领导干部来。因此,就考试构成要素的考卷与答卷状况来说,成为了判断公选之作为考试可靠与否的切入点,其中,从考卷的文本与答卷的文本来审视公选,足以说明考试者与应试者是否在考试意图上达到一致,从而求得一个选拔出真正领导人才的良好结果来。

  从考卷文本审视公选的权威性,就是从考试者出题意图、考试策略、考试预计后果等方面审视公选的可靠性、科学性和合理性。考卷设计的主观意图,以及考卷的实际设问,针对考生不同能力要素设计的不同考卷,以及对于参考者对答的预期,是判断考试在设计考试的一方是否具有可靠性的几个依据。假如在解读考卷文本中发现考试设计者、实际上也就是选官者对于被选拔者的选拔指标设计是合理的,那么,考试对于选拔出真正有能力的候任领导干部就是有意义,并因此是值得肯定的事情。假如情况刚好相反,那么这种考试的必要性就值得怀疑了。以广东公选考试的考卷文本为例,广东公选考试的考卷分为两类四种。严格地说,面试的考卷仅仅具有形式意义,因为它要求的回答是对话性的,而不是卷面性的,考试成绩不是依据卷面,而是依据面试的考官。具有整体意义的考卷,在笔试考卷。广东的笔试考卷分为三类。一是公共知识题,二是论述题,三是申论。公共知识题分为单选、多选和判断,虽然卷面考的是人文、社会科学以及现实社会政治经济文化发展的客观知识题,但是已经体现出了考试者试图综观参考者的综合知识素质,这就与领导干部选拔考试“不是考秀才考学生”而是考候任领导干部的考试意图合拢起来。论述题的考试形式虽有改变,即有的时候放在笔试里,有的时候又放在面试中,但是考试的题型设计意图围绕考生的能力测评则是没有疑问的。申论这一考试题型,则可以说是专门为公选这种考试设计出来的。它源自古代中国的“策论”传统,着意在围绕高层领袖的施政意图展开的应对策略。这是一个既表现知识素质、更表现从政思路和能力的测试形式。参加考试者是否对于自己成功通过考试后,在职位占据与职权行使中要应对的高层领袖的施政意图有一个全面的合理的理解,确实是影响他能否成功进入领导过程的重大因素。因为中国现行的领导制度决定了,一个对于上级意图缺乏理解的下级,是做不好领导工作的。这些考卷形式的设计,可以说是用心良苦而适应当下的。

  至于考生的答卷文本,则反映出考试在考官意图与考生实际之间的统一状态。统一程度越高,证明考卷越足以促进考生考出真实水准。统一程度越低,证明考卷设计存在阻碍参考者表现自己真实水平的严重问题。所以,在公选考试中阅读参考者的答卷文本,对于说明公选考试的效用有更为直接的意义。今年广东公选考试中的申论答卷,有两篇可能被视为“范文”的答卷刊登在报纸与网络上,这给我们的分析提供了方便。今年广东申论考卷,明确以中央领导和广东省委领导提出的“追兵、标兵、排头兵”问题为副题,要求参考者申述自己的见解。一篇范文从“应有意识”来申论三者关系,申论思路简洁明了,可以说把握了申论的要领。另一篇申论从“历史演变”入手讨论三者联系,申论表现了厚重的历史感,且具有强化领导论述的深度的意味。如果不是从整体出发看问题,而是通过两篇范文管中窥豹的话,可以说参考者的答卷与主考者的设计意图之间具有的统一度还是蛮高的。

  

  三、制度与绩效

  

  我们有理由断定,像公选这样的考试今后会成为国家考试,而不仅仅是一些省份、少数国家机关试行的领导干部选才用人的方式。这是趋势。同时,这样的考试将不会停留在一年一试的状态,而会制度性地举办。这是规范要求。并且,公选考试不会只是一年一度临时召集专家进行的一场考试,而会逐渐走向专家不为单一次项考试服务的持续性国家考试服务的局面。这是必然性表现。这样的一些走向表明,公选考试必须以制度建设作为他的有力支撑。现代社会科学已经告诉我们,在大型复杂的现代社会里,任何具有积极社会效应的政策举措,必须借助制度化的安排,才能够显现它的规模效应和制度力量。否则,一试一应的权宜性、策略性举措,对于社会的持续发展和规范化走向,意义都是极为有限的。就此而言,制度化安排,是领导举措具有制度绩效的前提,即是主观领导意图换算为客观效用的保障条件。

  进行了为数有年的公选考试,事实上也在向制度的方向发展。从国家层面来看,诸如《国家公务员暂行条例》、《干部任用条例》的颁布,将会有力促进公选考试的进行。国家领导人对于公选意义的论述,在制度绩效尚未显现出来的时候,也将有力推动公选考试的持续开展。这些都是公选考试向制度化方向运行的有利条件。同时,执政党对于国家权力的规划、对于人才选拔制度的筹划、对于领导干部能上能下的强调,也对领导干部的公开选拔将具有积极的推进作用。

  从国家领导人关于公选的制度筹划来讲,主观意图与制度安排的轨迹是可以明显加以把握的。他们强调,以公选方式选拔出来的领导干部,在比例上应该达到三分之一。这是一个不大不小的比例。说它不大,是因为占干部总数的比例还较低;说它不小,是因为相对于现有干部队伍通过公选诞生的干部比例而言还很有空间。因此,以党管干部原则指引的公选考试,以国家人事部主管基层干部选任的制度安排来讨论,中共中央组织部对于强化干部公选的指示、中央人事部对于国家机构内部中层干部职位公选的规定,将极大地推进公选的制度建设。两个对于公选考试直接组织与制约的机构,也对于公选考试的考试意图、方式和目的进行了规划。强调这种考试的分类、考试的内容范围、考试的可靠性保障条件对于考试成功举办的关键影响。

  公选的制度建设是渐进的。像广东最近几年的公选考试,每年在制度安排上都有改进。比如对于笔试题的构成有了更为务实的导向,对于面试的有效性有了进一步的强调,对于考试成本的降低有了更为明确的意识,对于考试的收益也有更加明确的举措。说到底,公选就是要为占据公共职位的领导干部更为有效地使用公共资源、提供公共产品、优化公共服务服务。它要求我们必须高绩效地选才用人。公选也必须有成本效益原则。此前的公选考试、尤其是高级公务员的公选考试的成本还很高,这是必须降低的。否则公选变质为成本极之高昂的选用领导干部的方式,它将丧失了降低行政成本而提高行政绩效的改革正当性。或者公选一直徘徊在某些高级领导人的主观意图引导的状态中,它就失去了体现公选持续的、长效的、制度的功用。在这个意义上,公选必须向制度化的方向发展,它才足以凸显自己改善中国公共机构、公职人员工作绩效的价值内涵。

  从整体上讲,因为公选开展的时间还较为短暂,这决定了公选在制度建设上的匮乏、在考试设计上的不符人意、在技术手段上的短缺、在绩效评估上的有欠精确、在社会积极效应的发挥上欠缺广泛。作为现代选用国家公务人员的考试,公选还有必要大胆借鉴现代国家的文官考试制度的优点,还有必要借鉴中国古代科举制度考试的长处。对于前者具有的考试客观性、有效性,对于后者具有的考查政治忠诚性、伦理诚实性加以有效综合,克制制度的短缺,强化考试的效用,从而真正选拔出推进中国现代化的领导干部人才。

  

  四、开放权力与人才问题

  

  古人云,“治国之道,务在举贤;为政之道,首在择人”。公选恰恰切中的是治国之道和为政之道的根本道理。但是,举贤与择人在古典社会里是一个难以解决的问题。因为中国古典社会是一个对于权力合法来源不加追问的社会,它没有“政道民主”,而只有“治道民主”,即只有社会政治事务实际治理层面的民主倾向,这就限制了举贤与择人具有的合理性程度。从本质上说,政道不民主的状态下,选拔出来的人才服务于专断地拥有国家权力的君王,人才内在的臣仆属性决定了人才发挥其才能的空间逼仄的特点。于是,中国古典社会的科举制度,本来可以是一个好的制度安排,但是却走向了“科举害人”的可悲境地。就此而言,政道民主,即解决权力正当来源问题的政道安排,才足以为治道意义上的选拔人才提供基本制度前提和合理性保证。

  现代社会的政治制度建构建基在政道民主的基础上。它以人民主权原则代替了皇权专制主义。因此,权力的公共性为权力的公共使用提供了根本条件。我们今天审视的“公选”也才具有了它表现其基本性质的社会政治前提。所谓“公选”,首先是公共的,然后是选拔的。公共的,就意味着这种选拔机制不是为某一个人或某一个组织服务的,它是为社会公众需求展开的人才选拔活动。因此,需要选拔什么样的领导干部必须公示、以什么样的方式选拔领导干部必须公告、考试的过程也必须公开、参与应考的条件必须明确、考试的结果必须公布、考试必须秉持的原则是公平、选拔的人才必须具有公信力。如果公选未能达到这些公共性要求,它就不能被称之为“公”选了,而会异化为内部的分肥操练。但同时,公选又是经由选拔展现其特质的社会行动。选拔是有竞争性的、是有淘汰性的,选拔必然就此产生技术性的需求。因此,公选必须在考试的制度安排上、在考试的严格性上、在考试的准确性上、在考试的有效性上下工夫。没有考试的技术保证,就没有考试的可靠性可言,也就没有考试的实质意义。“公选”有机地合成了公共与选拔的两重含义。在这个角度我们特别强调,真正的公选只能是现代政治的产物。

  中国的公选,不仅具有现代化的背景写照,还有执政党转型的推动。作为执政党的中国共产党,正在走出战争年代形成的军事经验天地,步入现代化的理性统治与治理的格局。在从革命党到执政党转变的过程中,领导干部选拔的公共化、公开化、制度化,已经成为检验执政党形态转变的重要指标。这其实就是一个原来较为封闭化的权力体系向较为开放的权力体系的转变。也就是一个执政党与社会各界分享权力的转变。革命党与执政党之间的区别,其实就是一个权力的独大诉求与一个权力的共同执掌的差异问题。公选的进行,说明了执政党对于权力分享理念的接受和实践。这是一个向成熟的现代政治组织积极的转变。它为我们展现了中国政治体制改革的希望之光。况且,现代化是一个急需人才、尤其是急需高级领导干部人才的社会变迁过程。开放权力,其实也就是解决人才匮乏之道。因为,一个需要人才的社会,它就会促使人才的诞生、促使人才的成长、促使人才为社会公共事业服务。在这样的氛围中,公选之选拔人才、尤其是领导干部人才就不会有参与者缺乏之感,人才辈出就会成为一个令人欣慰的现实。


来源:爱思想





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